Consejo de Estado (6812)
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El Consejo de Estado reiteró que las aseguradoras están legitimadas para demandar los actos administrativos contractuales mediante los cuales las entidades estatales declaran la ocurrencia de siniestros, en la medida en que dichos actos afectan directamente sus intereses económicos y derivan de la ejecución del contrato estatal asegurado. La Sala explicó que, aunque las compañías de seguros no son parte del contrato estatal, su condición de garantes les otorga un interés sustancial, concreto y actual para acudir al medio de control de controversias contractuales, especialmente cuando se cuestiona la legalidad del acto que activa la garantía.
El Consejo de Estado estudió una acción popular relacionada con la contaminación y deterioro del humedal Herreruna, en El Guamo (Tolima), y revisó la sentencia del Tribunal Administrativo del Tolima que había impartido órdenes a varias entidades para su recuperación. La Sala analizó la distribución constitucional y legal de competencias en materia ambiental, territorial y de servicios públicos, y concluyó que el juez no puede imponer obligaciones que excedan las funciones asignadas a cada autoridad. Por ello, modificó parcialmente el fallo para delimitar responsabilidades y precisó que la solución del problema exige una actuación coordinada entre la autoridad ambiental, el departamento, el municipio y la empresa de alcantarillado, cada uno dentro de sus competencias.
El Consejo de Estado confirmó la orden de construir una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) al concluir que la descarga directa de vertimientos sin tratamiento adecuado venía afectando de manera grave y continua los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la salubridad pública y la protección de los recursos hídricos en la cuenca que comparten Manizales y Villamaría. En su análisis, la Alta Corporación determinó que existía prueba suficiente del deterioro ambiental derivado de la falta de infraestructura para el tratamiento de aguas residuales, así como de la omisión prolongada de las autoridades territoriales y de las empresas prestadoras en adoptar medidas estructurales y definitivas. Para la Sala, no bastaban planes o gestiones preliminares: la magnitud del impacto exigía una solución concreta y técnica, como la construcción de la PTAR.
En esta providencia, el Consejo de Estado realiza un examen detallado de varias figuras del derecho contractual al estudiar una controversia relacionada con la presunta existencia de lesión enorme y la validez del consentimiento. La Sala explica que la lesión enorme no se configura por una simple desproporción subjetiva entre las prestaciones, sino cuando el precio pactado se aparta de manera grave y objetiva del justo precio, entendido como el valor real del bien al momento de celebrarse el contrato. Para ello, el análisis debe sustentarse en pruebas técnicas que acrediten esa desproporción, no en apreciaciones posteriores o variaciones del mercado.
El Consejo de Estado analizó el alcance de las competencias municipales en materia ambiental y concluyó que los municipios no son actores pasivos frente a la protección de los recursos naturales en su territorio. Por el contrario, recordó que la Constitución y la ley les asignan funciones expresas de protección del medio ambiente, control del uso del suelo y preservación de los recursos naturales, lo que los legitima para fungir como parte demandada cuando se cuestiona la omisión en el ejercicio de esas atribuciones. La Sala explicó que, si bien las corporaciones autónomas regionales -como Corporación Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar)- tienen competencias específicas como autoridad ambiental, ello no excluye el deber concurrente de los municipios de ejercer control y vigilancia dentro de su jurisdicción.
El Consejo de Estado examinó la legalidad de la Resolución 3797 de 2004, expedida por el entonces Ministerio de Salud, que reglamentó el funcionamiento de los Comités Técnico-Científicos y fijó el procedimiento para el recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) por medicamentos no incluidos en el POS y por órdenes derivadas de fallos de tutela. La Sala analizó si el ministerio desbordó su potestad reglamentaria al establecer requisitos y condiciones para el reconocimiento y pago de esos recobros. Concluyó que la entidad sí tenía competencia para desarrollar operativamente el sistema y definir mecanismos de control, verificación y trámite, en aras de proteger los recursos públicos del sistema de salud.
El Consejo de Estado analizó si la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios es competente para supervisar la prestación del servicio de acueducto a cargo de la Asociación de Usuarios del Acueducto Chocho–Canceles, una organización rural que no está inscrita en el Registro Único de Prestadores (RUPS). La Sala precisó que, según los artículos 75 y 79 de la Ley 142 de 1994 y el Decreto 1575 de 2007, la función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia recae sobre las personas prestadoras formalmente constituidas y sometidas al régimen legal de los servicios públicos. Es decir, su competencia no se extiende de manera general a cualquier forma de suministro de agua, sino a quienes ostentan la calidad jurídica de prestadores y están sujetos a registro.
El Consejo de Estado declaró improcedente la acción de cumplimiento promovida para exigir que la autoridad ambiental avanzara en el proceso sancionatorio por la presunta remoción de tierra y tala de árboles en la “Parcelación Llano Verde”. La Sala explicó que este mecanismo no puede utilizarse para sustituir los procedimientos administrativos ordinarios ni para intervenir en actuaciones que cuentan con trámite propio. El Alto Tribunal señaló que el procedimiento sancionatorio ambiental, regulado por la Ley 1333 de 2009, prevé etapas, términos y recursos específicos para investigar, formular cargos y adoptar decisiones. En ese contexto, la acción de cumplimiento no era idónea, pues no se acreditó la renuencia clara y actual de la autoridad a acatar un deber legal exigible, ni la inexistencia de otro medio eficaz.
El Consejo de Estado reiteró que no toda declaración de voluntad expedida por una entidad estatal en desarrollo de un contrato sometido al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública puede catalogarse automáticamente como acto administrativo. Subrayó que esa naturaleza solo surge cuando la decisión comporta el ejercicio de una potestad exorbitante o prerrogativa de poder público, capaz de producir efectos jurídicos unilaterales y obligatorios frente al contratista. En cambio, si la actuación se fundamenta en cláusulas pactadas o en facultades propias de la autonomía contractual, su fuente es el negocio jurídico y no el poder público, por lo que su control debe ventilarse a través de la acción de controversias contractuales y no mediante la nulidad de actos administrativos. Esta distinción, explicó la Sala, resulta determinante para definir el medio de control procedente, el alcance del debido proceso y el juez competente para examinar la legalidad de la actuación estatal.
Según la jurisprudencia reseñada, en el marco de ejecución de sentencias judiciales o laudos arbitrales es procedente el embargo de recursos públicos, incluso de aquellos que cuentan con destinación específica dentro del Presupuesto General de la Nación. La Sala precisó que, cuando existe una obligación clara, expresa y exigible derivada de una decisión judicial o arbitral, el embargo puede recaer incluso sobre recursos del Presupuesto General de la Nación, aun si cuentan con destinación específica. En el caso analizado, los dineros habían sido girados por el Gobierno Nacional para financiar el déficit operacional de un sistema de transporte masivo. Sin embargo, el tribunal consideró que esa destinación no los convierte en absolutamente inembargables cuando se trata de garantizar la efectividad de un laudo arbitral debidamente ejecutoriado.
