Sección 3 (1898)
La Sala reiteró que la liquidación del contrato tiene por finalidad conocer en qué estado quedó la ejecución de las prestaciones a cargo de las partes y determinar el balance económico, definiendo quién le debe a quién y cuánto. “La liquidación unilateral es subsidiaria de la bilateral, es decir, que solamente cuando se configure alguna de las mencionadas hipótesis la Administración se encontrará habilitada para adoptar la liquidación mediante la expedición del acto administrativo correspondiente, pues la ley le reconoce al contratista el derecho a acordar la liquidación bilateral, de tal manera que deberá ser convocado por la entidad contratante a efectos de intentar la liquidación del contrato de mutuo acuerdo, procurando su participación activa en la misma. En suma, con carácter subsidiario la ley le confiere a la Administración competencia para liquidar unilateralmente el contrato, decisión que se materializa en un acto administrativo con carácter ejecutivo y ejecutorio, mediante el cual la entidad podrá determinar las condiciones del estado que arroja la ejecución del contrato, "puede declararse a paz y salvo o deudora o acreedora del contratista, lo mismo que tiene la potestad de determinar, según su apreciación de los hechos y del derecho, todos los demás aspectos que hacen parte de la liquidación del contrato".
“El contrato pactado a precios unitarios, implica individualizar el valor de cada uno de los ítems para llevar a cabo la obra, el cual se deriva, a su vez, de apreciar todos los componentes para la ejecución de la unidad de medida del ítem correspondiente. La cláusula del precio, conforme a lo establecido por el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, es un elemento de la esencia de los contratos estatales onerosos, el cual puede ser pactado, por regla general, a precio global, a precios unitarios o por administración delegada. El contrato pactado a precios unitarios, que es el que llama la atención de la Sala en esta oportunidad, implica individualizar el valor de cada uno de los ítems requeridos para llevar a cabo la obra o el proyecto -el cual se deriva, a su vez, de apreciar todos los componentes necesarios para la ejecución de la unidad de medida del ítem correspondiente (metro lineal, metro cúbico, metro cuadrado, etc.). Por lo mismo, el precio será el resultado de multiplicar la cantidad finalmente ejecutada por el valor unitario respectivo. Esta figura no se encuentra prevista en la Ley 80 de 1993, razón por la que, para efectos ilustrativos, resulta pertinente recurrir a la definición que, en su momento, contuvo el derogado artículo 89 del Decreto 222 de 1983”.
Con ponencia del magistrado Guillermo Sánchez Luque, la Sección Tercera del Consejo de Estado analizó el artículo 27.1 de la Resolución 610 de 2008, emitida por el ministerio de Ambiente, que estableció las metodologías y condiciones para el otorgamiento de la elegibilidad de los planes de vivienda de interés social urbana y la calificación de planes de vivienda en concurso de esfuerzo territorial, en la cual se dispuso que las entidades territoriales podrían constituir uniones temporales o consorcios o celebrar convenios de asociación para efectos de presentar el plan de vivienda al proceso de elegibilidad, cumpliendo con la normatividad vigente en materia de contratación o celebración de convenios de asociación. “Según el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley –“convenios de asociación”–. Dispuso, a su vez, que los convenios de asociación se celebrarían de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 CN”.
La Sala explicó que desde el pliego de condiciones se fijó una metodología para definir los honorarios por la realización de los diseños arquitectónicos, que, inclusive, fue pormenorizada y explicada a todos los proponentes. Esta metodología quedó reflejada en la cláusula 7ª del contrato; sin embargo, la parte actora ahora pretende que se cambie. La Universidad Nacional, contratada para efectuar la interventoría de la ejecución de los diferentes contratos de consultoría, puso de presente esta pretensión de cambio de la metodología al conceptuar, entre otras, sobre la forma de calcular los honorarios. “La metodología CBT-E es una de las formas de calcular los presupuestos para este tipo de contratos y está contemplada en el Decreto 2090 de 1989, tal como lo precisó la Universidad Nacional. Ahora, que dicha metodología diste de la que ahora pretende aplicar la parte actora, la metodología CBT-P, la cual le resulta más conveniente, con todo y que también es una de las contempladas en el Decreto 2090 de 1989 y los reglamentos de la SCA, no puede reemplazar lo acordado, que no es otra cosa que los honorarios se calcularían con base en la metodología CBT-E, que fue lo que finalmente ocurrió y que es lo contemplado en el pliego de condiciones y en el contrato. No le corresponde a la Sala determinar cuál de las metodologías era más apropiada para determinar los honorarios o si una u otra honraba de mejor manera el equilibrio contractual, puesto que la demanda y la apelación se sustentaron en el supuesto incumplimiento de la demandada de liquidar los honorarios en la forma pactada. Frente a este particular, lo probado es que desde la etapa precontractual se fijó una fórmula, la CBT-E, hasta el punto de explicitar sus variables y sus valores a todos los proponentes, la cual, además, corresponde a una de las metodologías consignadas en el Decreto 2090 de 1989 y el Reglamento de Concursos Públicos de la SCA, que fue a lo que se comprometió la demandada a respetar en los pliegos y que echa de menos la parte actora en este estadio. En los términos expuestos, se impone concluir que los honorarios atendieron a lo pactado”.
La Sala explicó que “en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, la vigilancia y el control de la ejecución del contrato está a cargo de la entidad pública contratante, en tanto está en cabeza suya la dirección general del negocio jurídico y tiene legalmente la responsabilidad de ejercer el control sobre su ejecución. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 1474 de 2011 –normativa que entró a regir con posterioridad a la fecha de celebración del contrato interadministrativo No. C001 de 2011–, la ley no distinguía entre los conceptos de supervisión e interventoría; sin embargo, para el caso de los contratos de obra el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 sí estableció que cuando su celebración estuviera precedida de proceso de licitación pública, la interventoría debía contratarse con una persona independiente de la entidad y del contratista”.
En Colombia, la única regulación legal expresa que tiene la figura del consorcio se encuentra precisamente en la Ley 80 de 1993, que establece la posibilidad de que el Estado celebre contratos con esa clase de asociaciones colaborativas, y determina la responsabilidad solidaria que a éstas les asiste frente a la entidad pública contratante. El demandante hizo parte del consorcio IE-JV, que celebró con Ecopetrol un contrato sin haber designado el representante legal bajo el procedimiento establecido en la respectiva acta de constitución. El actor aduce que Ecopetrol pagó el contrato al consorciado que ejerció indebidamente la representación del grupo contratista, con lo cual incurrió en incumplimiento la entidad estatal, por no atenerse a lo previsto en el acta de constitución del consorcio en lo relativo al representante, ni a las reglas del contrato referentes a su remuneración. La Sala confirmó la sentencia apelada, toda vez que no existe mérito para señalar que Ecopetrol S.A. incumplió el contrato.
INPRELCO S.A.S. presentó demanda contra REFICAR S.A. para que se le declarara responsable de todos los perjuicios causados por incumplir la obligación de restablecer el equilibrio económico de un contrato para la “ingeniería de detalle, compras, obras y en la actualización de la subestación eléctrica desmineralizadora de la Refinería. A través de este auto, la Sala resolvió el recurso de apelación y declaro no probada la excepción previa de caducidad. La Alta Corte reiteró que “tratándose de negocios jurídicos que se rigen por el derecho privado, las partes no pueden atribuirse la facultad de efectuar la liquidación unilateral del negocio jurídico, dado que esa potestad requiere habilitación legal y las normas de derecho privado no prevén dicha competencia. Los contratantes dieron curso a una etapa de liquidación bilateral que culminó el 29 de julio de 2014 con la firma del acta de liquidación, la cual se suscribió dentro del término de 2 años contados a partir de la fecha en que terminó el contrato. El término de caducidad, en el sub lite, debe contarse a partir del día siguiente de la firma del acta de liquidación, toda vez que la liquidación fue realizada de forma bilateral. Dentro del "Acta de Liquidación de Mutuo Acuerdo”, [la demandante] formuló lo que denominó “salvedades y glosas", entre las que planteó su inconformidad por el hecho de haberse dejado de lado en ese documento "aspectos sustanciales frente a la mayor permanencia en obra producto de la explosión que se presentó en la Refinería de Cartagena, y en razón que aún persiste el desequilibrio económico del contrato para el contratista”.
“Se debe demostrar que la entidad desconoció el pliego de condiciones y que el demandante presentó la mejor oferta”. Para la Sala es claro que el Distrito de Cartagena determinó que las tarifas presentadas en las ofertas económicas no debían contener decimales, y que cada oferente debía realizar las aproximaciones de conformidad con las indicaciones brindadas. “Sumado a ello (…), estableció de forma expresa la posibilidad de corregir las operaciones aritméticas de la oferta económica. En ese sentido, la entidad sí se encontraba facultada para aplicar las correcciones aritméticas, por lo que, frente a este punto, no se evidencia un desconocimiento de las reglas de la licitación. El comité evaluador financiero realizó las verificaciones correspondientes y determinó que, si bien los valores de todas las ofertas eran correctos hasta la columna “valor del servicio con IVA”, a partir de allí se presentaban inconsistencias con las operaciones, por lo que se aplicaron las correcciones pertinentes y, como consecuencia, se cambió el informe de evaluación. No obstante, es pertinente resaltar que las correcciones aplicadas fueron, en su mayoría, por falencias en las multiplicaciones y no por aproximación de decimales”.
Para la Sala, “el aumento del precio negocial devino de un ajuste proveniente del acuerdo de las partes que atendía las vicisitudes que atravesaba el proyecto, donde se conminó a la sociedad contratista a plantear los costos de los nuevos APU así como de las actividades que se tenían que reprogramar para su ulterior revisión y aprobación del coordinador del proyecto, razón por la cual sí existió coordinación y común acuerdo en su fijación, ya que éstos se referían, a componer el escenario que perjudicaba al alcance del objeto pactado”.
La Sala recalca que “lo que detuvo -temporalmente- el proceso de otorgamiento de la licencia pretendida por el actor no fue la respuesta dada por el municipio sobre los usos del suelo, sino lo conceptuado por la CAR sobre la compatibilidad del uso institucional y los usos forestales intensivos, lo que denota que los requerimientos hechos para salvar el proyecto no eran del resorte competencial del municipio de Facatativá, tan es así que el jefe de ingenieros del Ejército formuló una solicitud para el seguimiento de las determinantes ambientales dentro de los instrumentos de ordenamiento y gestión de territorio ante la CAR -párrafos 27 y 28-, y fue esta entidad la que luego de una visita de campo emitió el concepto em el que estableció las precisiones y condiciones a seguir para poder determinar su viabilidad, que dependía del alcance dado al POT, en lo relacionado con los usos dotacionales para seguridad, si esos incluían o no las obras pretendidas por la Nación–Ministerio de Defensa–Ejército Nacional. Bajo este escenario, estima la Sala que no se demostró la existencia de un daño concreto u objetivamente verificable, en tanto que nunca hubo una negativa a otorgar la licencia de construcción por parte del municipio de Facatativá; a contrario sensu, como se pudo extraer de los elementos probatorios, el demandado sin ser el principal interesado con el proyecto denominado “cantón logístico” del Ejército Nacional, gestionó y ha prestado sus recursos humanos y administrativos para revestir de seguridad jurídica el desarrollo mencionado proyecto, quedando demostrado que el mismo, si bien no ha sido inmediato, se ha venido concertando con las autoridades ambientales y administrativas competentes para desarrollarlo dentro del marco legal exigido. Con base en lo anterior, se colige que los presupuestos para la configuración del daño autónomo alegado por el demandante no se cumplieron, en tanto que no existió una real conculcación de un derecho o interés protegido jurídicamente, es decir, no se verificó la certeza del daño, requisito ineludible de toda reparación, circunstancia que impone confirmar la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda.
