Consejo de Estado (6820)
Subcategorías
El Consejo de Estado reiteró que el acta de audiencia pública de adjudicación de la licitación pública es un acto de trámite porque su función principal es registrar y dar constancia del desarrollo del proceso, sin contener una decisión definitiva de la administración sobre la adjudicación. La autoridad expide esta acta para dejar constancia del acto procedimental, pero la decisión final sobre quién es el contratista se encuentra en la resolución de adjudicación formal y específica, que sí constituye un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. En consecuencia, el acta de audiencia no tiene carácter decisorio, lo que impide que sea objeto de impugnación mediante acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que solo cumple funciones de registro y documentación del proceso, no de decisión final, en línea con la normativa y la jurisprudencia sobre la clasificación de actos administrativos en procesos de contratación pública.
El Consejo de Estado declaró improcedente la tutela presentada por el Gerente y representante Legal de la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P contra la sanción judicial que le impuso una multa de 10 salarios mínimos. La sanción se originó por el cierre parcial del sitio de disposición final "El Carrasco", que operaba sin licenciamiento ambiental y con decretos de emergencia sanitaria y ambiental. Su responsabilidad fue atribuida por habilitar la disposición de residuos en el lugar, a pesar de estar cerrado jurídicamente y sin permisos ambientales. El Consejo de Estado consideró que la acción de tutela era improcedente porque buscaba sustituir etapas procesales vencidas y convertir un debate en una instancia adicional, además de que la sanción fue legítima al basarse en decisiones judiciales válidas, y que el recurso no cumplía con los requisitos de protección efectiva de derechos fundamentales.
El Consejo de Estado explica que los convenios de asociación, previstos en el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, son negocios jurídicos que permiten a las entidades estatales colaborar con particulares para desarrollar actividades relacionadas con sus funciones y cometidos, sin que exista una relación de intercambio de bienes o servicios, sino un esfuerzo conjunto para un fin común. Estos convenios se rigen por el régimen privado, especialmente cuando se celebraban bajo la vigencia del Decreto 777 de 1992, que establecía que dichos negocios debían cumplir con los requisitos y formalidades exigidos para la contratación entre particulares. La normativa aplicable regula aspectos como la finalidad de unión de esfuerzos, la definición del objeto, la duración y las obligaciones de las partes, y su énfasis en la cooperación, no en el intercambio conmutativo. Además, los convenios de asociación son instrumentos que facilitan proyectos sociales y de vivienda, promoviendo alianzas público-privadas. La jurisprudencia ha aclarado que estos acuerdos deben tener objetivos claros y no pueden ser utilizados para relaciones comerciales tradicionales, manteniendo siempre el control y la regulación del Estado en aras del interés público y el cumplimiento de sus funciones constitucionales.
El Consejo de Estado confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del Quindío de negar la responsabilidad patrimonial de la Corporación Autónoma Regional del Quindío a favor de la Empresa Multipropósito de Calarcá SAS ESP por los perjuicios derivados de la suspensión de actividades en el relleno sanitario de Calarcá. La Sala sostuvo que no se acreditó el supuesto desequilibrio de la igualdad frente a las cargas públicas alegado por la empresa, ya que las medidas preventivas se fundamentaron en motivos ambientales y de incumplimiento de la licencia ambiental, no en una acción arbitraria o sin fundamento. Además, se evidenció que la suspensión fue una medida de carácter precautorio ante riesgos en el medio ambiente y no una acción proteccionista que vulnerara derechos económicos de la empresa. La decisión enfatizó que las acciones administrativas estaban respaldadas por evidencias de incumplimientos y riesgos ambientales, por lo que la responsabilidad patrimonial no era procedente. En consecuencia, el Ato Tribunal confirmó que no existió daño antijurídico imputable a la administración que generara la obligación de resarcir a la empresa por las consecuencias de la suspensión en el relleno sanitario.
El Consejo de Estado ordenó a la Corporación Autónoma Regional del Cauca aplicar el Protocolo para el Monitoreo, Control y Vigilancia de olores ofensivos, para evaluar las actividades de la Sociedad Grasas por Popayán (GRAXPOP S.A.S.), con el fin de garantizar el cumplimiento de los niveles permisibles de calidad del aire y reducir los olores ofensivos que afectan a la comunidad. Además, la resolución establece que la Corporación debe adelantar en un plazo de seis meses un proceso de contratación de una empresa certificada en el área de rendering y en la implementación de políticas relacionadas con la calidad del aire, con el objetivo de capacitar al personal y fortalecer el control sobre las emisiones olorosas, promoviendo así la protección de los derechos colectivos a un ambiente sano y equilibrado en la región.
La cesión de crédito y la cesión de contrato son dos instituciones jurídicas distintas, explica el Consejo de Estado. La cesión de crédito consiste en transferir el derecho de cobro que deriva de un contrato, sin modificar ni afectar las obligaciones o términos del acuerdo original. Solo se transfiere el derecho al pago a un tercero, sin que esta acción implique cambios en las obligaciones contractuales ni en la relación entre las partes originales. En cambio, la cesión de contrato implica una verdadera modificación del negocio jurídico, en la que se sustituye a una de las partes por otra, alterando la relación jurídica original. Para que la cesión de contrato sea válida, generalmente requiere la aceptación expresa de la administración o del contratante, especialmente en contratos estatales, y modifica la posición contractual de las partes. La cesión de crédito, en cambio, no modifica los términos del contrato ni las obligaciones, solo transfiere el derecho de cobro, considerando al cesionario como un tercero en la relación jurídica. Además, la notificación efectiva de la cesión requiere comunicación al ente contractual, y el cesionario, al ser un tercero en la relación, no tiene por qué tener participación activa en el contrato original ni en procesos contractuales, salvo que tenga interés legítimo acreditado, en cuyo caso puede intervenir en litigios relacionados.
El Consejo de Estado define que el contrato de mandato, según el artículo 2142 del Código Civil, es aquel en el que una persona (mandante) confía la gestión de uno o más negocios a otra (mandatario), quien los realiza por cuenta y riesgo del mandante. El mandato puede ser con o sin representación; si el mandatario actúa en nombre del mandante, se considera representativo, mientras que si actúa a su propio nombre, no obliga directamente al mandante respecto a terceros. El artículo 2177 del mismo código señala que el mandatario puede contratar en su propio nombre, sin obligations directas al mandante. Por otro lado, la normativa también contempla el contrato de promesa, definido en el artículo 1611 del Código Civil y la Ley 153 de 1887, como un acuerdo previo en el que las partes se comprometen a celebrar un futuro contrato, estableciendo requisitos esenciales como la obligación de constar por escrito, determinar un plazo o condición y definir claramente el negocio prometido. La nulidad absoluta puede configurarse si falta alguno de estos requisitos, afectando la validez del acuerdo. En esencia, el contrato de mandato regula la gestión de negocios confiados a otra persona, con o sin representación, mientras que el contrato de promesa es un compromiso de celebrar un contrato futuro bajo condiciones específicas.
Para el Consejo de Estado, el cobro a los habitantes de Floridablanca por la disposición de residuos sólidos en la factura conjunta de servicios públicos no constituye un daño antijurídico que deba ser reparado, ya que está fundamentado en la legalidad del marco normativo aplicable y en las condiciones excepcionales en las que ocurrió el hecho. La ley 142 de 1994 y las resoluciones del Ministerio de Ambiente y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico permiten, en ciertos casos, cobrar por la disposición final de residuos sólidos, siempre que esta actividad se realice en rellenos sanitarios debidamente licenciados. En el caso concreto, si bien inicialmente el sitio de disposición final “El Carrasco” no contaba con licencia ambiental, durante el período de cobro, el relleno contó con un plan de manejo ambiental aprobado y actualizado, y las circunstancias excepcionales dramatizadas por la emergencia permitieron la aplicación de las regulaciones vigentes. Además, el cobro fue realizado en un contexto de emergencia, en el que las autoridades adoptaron actos administrativos cuya legalidad no fue cuestionada en este proceso. Por lo tanto, el pago realizado en esas condiciones no se revela como un daño jurídico, pues tuvo respaldo legal y no fue resultado de una conducta ilícita o maliciosa.
El Consejo de Estado precisa que Acuasan es una empresa industrial y comercial del Estado, lo que implica que sus empleados, por regla general, son considerados trabajadores oficiales. Según la normativa, los trabajadores oficiales son aquellos que cumplen funciones relacionadas con actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas o trabajan en empresas estatales, excepto en cargos de dirección o confianza. Sólo aquellos en cargos de dirección, confianza y manejo, que tengan atribuciones de alta responsabilidad y autónomas, podrían clasificarse como empleados públicos, siempre que así lo establezcan los estatutos internos de la empresa. Además, la jurisprudencia aclara que en estas empresas, los empleos de libre nombramiento y remoción corresponden principalmente a cargos de dirección y confianza, con carácter discrecional, y no a los cargos técnicos o administrativos, que generalmente son de carrera o vinculados mediante contrato laboral. Por tanto, al identificar a Acuasan como una empresa del Estado dedicada a servicios públicos, el Consejo de Estado concluye que la mayoría de sus trabajadores son trabajadores oficiales, y sólo los cargos de dirección y confianza, como los que ejercía la demandante, podrían considerarse como empleados públicos, siempre que sus estatutos internos lo establezcan claramente.
El Consejo de Estado observa que los contratos interadministrativos, a pesar de involucrar a entidades públicas, tienen como objetivo garantizar el interés general. En caso de incumplimiento, las entidades pueden imponer sanciones y multas como mecanismos coercitivos para asegurar la ejecución del contrato. Estas sanciones tienen una finalidad conminatoria, destinadas a compelir al contratista a cumplir con las obligaciones pactadas. La cláusula penal pecuniaria, establecida en el contrato, funciona como una obligación accesoria; establece una penalización en caso de incumplimiento. Esta cláusula puede cumplir funciones compensatorias, estimando los daños por la infracción, o moratorias, apremiando al deudor a cumplir. Sin embargo, no se pueden reclamar simultáneamente la obligación principal y la pena, a menos que se haya acordado expresamente.
