Sección 3 (2514)
El Consejo de Estado reiteró que en procesos de nulidad absoluta de contratos mineros que transgreden normativas ambientales, los términos de caducidad no operan. La demanda puede presentarse en cualquier tiempo cuando un contrato minero se traslapa con áreas de protección ambiental, dado que el litigio se relaciona con bienes estatales imprescriptibles e inalienables (como recursos naturales y zonas protegidas), de importancia vital para la sociedad y la colectividad. Este enfoque prioriza el ambiente y los derechos colectivos. Asimismo, es jurídicamente viable anular contratos mineros finalizados, porque su extinción no elimina el hecho de que pudieran haber producido efectos ilegales durante su vigencia, lo que justifica un control objetivo de legalidad.
El Consejo de Estado analizó diversos aspectos de la contratación estatal. Precisó que el acto administrativo de liquidación unilateral debe notificarse obligatoriamente a la aseguradora cuando tenga interés directo, es decir, si se le imponen obligaciones, se valora un siniestro o se fijan indemnizaciones; su omisión no genera nulidad, pero sí ineficacia e inoponibilidad frente a quien no fue notificado. Asimismo, reiteró que la suspensión del contrato es una figura de creación jurisprudencial, de carácter excepcional, que implica la interrupción temporal del plazo y exige condiciones claras; si no se pacta prórroga, el contrato se reinicia automáticamente. En cuanto a la caducidad y al procedimiento sancionatorio contractual, señaló que deben adelantarse y decidirse dentro del plazo de ejecución, pues hacerlo por fuera genera nulidad por falta de competencia temporal.
El Consejo de Estado analizó un litigio entre ENTerritorio y el Fondo de Desarrollo Local de Fontibón por un acuerdo denominado “convenio”, en el que la demandante reclamó el pago del saldo del contrato y la declaratoria de incumplimiento por no haberse liquidado ni pagado en su totalidad. La Sala precisó que, pese a su denominación, no se trataba de un convenio interadministrativo -propio de la cooperación sin ánimo remuneratorio- sino de un contrato interadministrativo oneroso, con prestaciones recíprocas y relación conmutativa, pues existía precio y obligaciones equivalentes. Por ello, concluyó que el negocio estaba sometido al Estatuto General de Contratación Pública (EGCAP). En este marco, determinó que el incumplimiento no se configura por la sola falta de acuerdo en la liquidación bilateral, sino por la inejecución de obligaciones como el pago del precio. Así, confirmó que la entidad territorial incumplió al no pagar la totalidad de lo ejecutado, precisando además que la liquidación es un negocio jurídico autónomo y que la exigibilidad del saldo surge con su definición, incluso judicial.
El Consejo de Estado resolvió una controversia entre Seguros Colpatria S.A. contra Acuavalle S.A. E.S.P., originada en un contrato de obra para construir un sistema de acueducto y alcantarillado en La Guajira. Tras varias suspensiones, la empresa declaró el incumplimiento del contratista, hizo efectiva la póliza y ordenó la liquidación unilateral, decisiones que la aseguradora demandó para anularlas y evitar el pago, alegando falta de competencia, inexistencia del siniestro y vulneración del debido proceso. Al analizar el caso, la Sala reiteró que los contratos de las empresas de servicios públicos se rigen por el derecho privado, por lo que sus decisiones tienen naturaleza contractual y no administrativa. Precisó que las facultades unilaterales solo proceden si fueron pactadas expresamente, y que la efectividad de garantías exige declarar el incumplimiento y concretar el riesgo. También indicó que el juez puede interpretar las cláusulas bajo reglas civiles, privilegiando su eficacia. Sobre la liquidación unilateral, señaló que no es vinculante sin acuerdo y no genera responsabilidad automática, la cual requiere prueba de daño y nexo causal. Finalmente, concluyó que no se probó ilegalidad ni perjuicio que comprometiera la responsabilidad de Acuavalle y aclaró que las reglas del Estatuto General de Contratación Pública no aplican en estos contratos, salvo pacto expreso.
El Consejo de Estado profirió una sentencia de unificación en la que precisó que la ausencia de salvedades en acuerdos modificatorios no constituye requisito para reclamar ni implica renuncia tácita a derechos contractuales. La corporación reiteró que no es válido exigir al contratista dejar constancias en cada modificación para habilitar reclamaciones posteriores, pues ello vulnera la autonomía de la voluntad y la prohibición legal de condicionar modificaciones contractuales a desistimientos. Asimismo, fijó el alcance interpretativo de estos acuerdos, señalando que el juez debe analizar su texto y contexto para determinar si las partes resolvieron de manera expresa e inequívoca las controversias. Solo en ese evento procede negar reclamaciones posteriores; de lo contrario, estas pueden discutirse judicialmente. En el caso concreto, aunque descartó que la falta de salvedades impidiera demandar, negó las pretensiones por insuficiencia probatoria de los sobrecostos reclamados.
El Consejo de Estado confirmó la sentencia que negó las pretensiones de la demanda presentada por Proyectos de Ingeniería S.A. (Proing S.A.) contra Ecopetrol S.A., en la que se solicitaba declarar el incumplimiento contractual y el desequilibrio económico del contrato cuyo objeto fue la construcción, montaje y puesta en marcha de una subestación eléctrica en Cantagallo. La demandante alegó sobrecostos por mayores tiempos de ejecución, fallas en la ingeniería y obras adicionales no reconocidas. La Sala concluyó que no se probó el incumplimiento de Ecopetrol ni la ruptura del equilibrio económico. Destacó que, al tratarse de un contrato regido por derecho privado, la liquidación bilateral constituye un acuerdo definitivo entre las partes. En este caso, aunque el contratista afirmó haber dejado salvedades, no acreditó su contenido, lo que impidió verificar su alcance. El Consejo de Estado reiteró que las salvedades deben ser claras y probadas para sustentar reclamaciones posteriores, pues de lo contrario se entiende que las partes se declararon a paz y salvo, cerrando la relación contractual sin pendientes.
El Consejo de Estado precisó que la creación y delimitación de áreas protegidas no genera automáticamente responsabilidad del Estado, pues las restricciones al uso del suelo se enmarcan en la función social y ecológica de la propiedad y, en principio, constituyen cargas que los propietarios deben soportar. Solo hay lugar a indemnización cuando la limitación es absoluta, permanente o desproporcionada. La Sala explicó que el verdadero alcance de las restricciones depende del plan de manejo ambiental, instrumento que define la zonificación y los usos permitidos. En ese marco, distinguió que las zonas de preservación buscan mantener intacto el ecosistema, por lo que la actividad humana está restringida, mientras que las zonas de uso sostenible permiten actividades productivas controladas —como agricultura o ganadería— siempre que sean compatibles con los objetivos de conservación. Así, la afectación a la propiedad no se presume, sino que debe acreditarse según la ubicación específica del predio y las reglas aplicables.
El Consejo de Estado se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo frente al cargo por presunta vulneración de las Leyes 70 de 1993 y 99 de 1993 -la primera orientada a la protección de los derechos de las comunidades afrodescendientes y su territorio, y la segunda al régimen ambiental y la organización del sistema ambiental- al constatar ineptitud sustantiva parcial de la demanda. La Sala evidenció que el actor no identificó los artículos supuestamente infringidos ni explicó el concepto de su violación, incumpliendo el requisito del artículo 162 del CPACA, lo que impide adelantar un juicio de legalidad. Reiteró que el juez contencioso no puede suplir las deficiencias argumentativas ni realizar un control oficioso. En consecuencia, por ausencia de sustento jurídico, se configuró una falta de materia para decidir. No obstante, precisó que la Agencia Nacional de Minería sí reglamentó el marco aplicable a la delimitación de Áreas de Reserva Especial mediante actos como la Resolución 546 de 2017, desarrollando las normas del Código de Minas sobre formalización minera.
El Consejo de Estado analizó un caso derivado de la licitación pública adelantada por el Distrito de Barranquilla para la rehabilitación de mercados, en la que el Consorcio San Nicolás, pese a ocupar el primer lugar, fue excluido y no resultó adjudicatario. La Sala precisó, en primer lugar, que la legitimación en la causa para demandar la nulidad del acto de adjudicación y la nulidad absoluta del contrato recae en los oferentes que participaron en el proceso de selección, pues tienen un interés directo al considerar que fueron privados injustamente de la adjudicación. Esto incluye la posibilidad de reclamar perjuicios si demuestran que su oferta era la más favorable. En cuanto a la subsanabilidad de la oferta, el Consejo de Estado explicó su desarrollo normativo a partir del artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, según el cual pueden corregirse requisitos o documentos que no incidan en la comparación de las propuestas ni en la asignación de puntaje. Este criterio se articula con los principios de selección objetiva y prevalencia del derecho sustancial.
El Consejo de Estado precisó la naturaleza jurídica de los bienes baldíos como propiedad de la Nación, destinados a cumplir una función social y ecológica, especialmente en el acceso a la tierra por parte de poblaciones rurales. La Sala reiteró que estos bienes son inalienables e imprescriptibles hasta su adjudicación válida, lo que limita cualquier apropiación irregular. En su análisis, destacó que la función social de la propiedad rural implica el uso productivo y conforme al interés general, bajo criterios de equidad y sostenibilidad. Asimismo, confirmó la facultad oficiosa de la administración para ejercer la revocatoria directa en materia agraria, incluso sin consentimiento del particular, cuando se trate de actos contrarios al ordenamiento jurídico.
